Nueva Ruralidad: ¿Sobrevivencia o acumulación?
El concepto de ‘nueva ruralidad’ se ha estado usando crecientemente desde la década pasada en el contexto latinoamericano, especialmente para el análisis de la pobreza, aunque no siempre para ello. ¿La nueva ruralidad de América Latina provee medios para salir de la pobreza?, o por el contrario ¿contribuye a la continuación de ésta? Para responder esta interrogante es necesario tomar en cuenta que el término nueva ruralidad se usa en dos sentidos.16 Su uso más común se refiere a la caracterización de las transformaciones experimentadas por el sector rural principalmente como consecuencia del proceso de globalización y la implementación de las políticas neoliberales.17 Los cambios más significativos se refieren a la creciente multi- o pluriactividad de las unidades domésticas campesinas, las cuales están involucradas en una cada vez mayor variedad de actividades agrícolas y no agrícolas, como la artesanía, los servicios, el comercio y el turismo. Algunos miembros de la unidad familiar también trabajan como obreros asalariados en empresas agroindustriales locales, construcciones de caminos o viviendas, granjas capitalistas, entre otros. Crecientemente las mujeres han sido atraídas al mercado de trabajo, aunque a menudo precariamente y percibiendo bajos salarios. Este desplazamiento al trabajo asalariado quizá resulte en migraciones temporales o de más amplia duración a otras áreas rurales, o tal vez a las áreas urbanas e incluso a otros países. Quienes emigran envían remesas a los miembros de sus familias campesinas. Así las actividades y las fuentes de ingreso de las familias campesinas se han vuelto muy diversificadas.
Mientras algunos analistas ven estas transformaciones como una vía para salir de la pobreza y hasta como un mecanismo para la acumulación de capital y el enriquecimiento, otros las visualizan como meras estrategias de sobrevivencia de las familias campesinas, las que enfrentan crecientes dificultades al competir con las importaciones baratas de alimentos y con los agricultores capitalistas locales. En contra de los argumentos a favor de la globalización y la liberalización, los campesinos tienen generalmente dificultades de reconvertir su producción hacia las exportaciones no tradicionales (flores, frutas, verduras y fríjol soya) las cuales se han vuelto más rentables. Así, los campesinos resultan exprimidos por las políticas neoliberales, ya que por una parte no pueden competir con las importaciones alimentarias baratas (especialmente si existe un tratado de libre comercio en su país), y por otra parte no se benefician de las nuevas oportunidades de exportación debido a la falta de capital y economías de escala, conocimientos técnicos, habilidades de mercadeo, etc. Para que los campesinos cosechen los beneficios de la globalización y la liberalización, el Estado debe tomar medidas especiales a favor de la agricultura campesina que permitan remover los obstáculos señalados. Sin embargo ha sucedido todo lo contrario ya que el cambio a las políticas neoliberales ha arrasado con las escasas medidas de protección y apoyo que el Estado otorgaba a algunos campesinos en el período de sustitución de importaciones, como crédito, asistencia técnica, e incluso tierra en aquellos países que realizaron reformas agrarias.18
16 Estos dos significados de ‘nueva ruralidad’, que a menudo no están claramente distinguidos en la literatura, están bien representados en las excelentes colecciones editadas por Giarracca (2001), Pérez et al.
17 De acuerdo con Sergio Gómez (2002) la mayoría de los aspectos de la llamada ‘nueva ruralidad’ estaban ya presentes antes del cambio neoliberal. El sostiene, con algo de ironía, que lo que resulta nuevo es la tardía percepción de estos cambios por los analistas.
18 Max Spoor (2001 y 2002) ha mostrado que el desempeño de la agricultura había sido mayor bajo la ISI que después de la liberalización. La discriminación de precios contra la agricultura durante la ISI fue compensada por las medidas de soporte favorables que principalmente favorecieron a los grandes agricultores pero también beneficiaron algunos pequeños propietarios. Los pensadores neoliberales han fallado de tomar totalmente en cuenta estos hechos en su crítica del ISI, ver Krueger, Schiff y Valdés (1991), así como Schiff y Valdés (1998).
Una manera menos común de usar el término ‘nueva ruralidad’ es la que se refiere a las propuestas de política diseñadas por aquellos analistas que pretenden superar las consecuencias negativas del neoliberalismo sobre los campesinos y aspiran a implantar políticas alternativas al neoliberalismo. La agenda de los nuevos ruralistas consiste en animar un proceso de desarrollo centrado en la agricultura campesina, la sustentabilidad, la equidad, la participación social, la descentralización, el desarrollo local, el empoderamiento (especialmente de las mujeres), el empleo rural (especialmente para los jóvenes), la agricultura orgánica, la calidad alimentaria, la mayor diversidad, la promoción de la competitividad y los nuevos nichos de mercado, entre otros empeños (Barkin, 2001).
Aunque simpatizo plenamente con los propósitos de esta visión de la nueva ruralidad, especialmente debido a su atención sobre el campesinado y por lo tanto sobre la eliminación de la pobreza rural, una de sus debilidades estriba en que sus proponentes no especifican cómo pretenden alcanzar tan diversas metas. Los defensores de la nueva ruralidad no son suficientemente explícitos en establecer la medida en que el Estado debería involucrarse para alcanzar dichos propósitos. Esto quizá se debe a que algunos de ellos desearían que la mayoría de las iniciativas, si no todas, vengan desde abajo. O quizá no quieren admitir que el costo de dichas alternativas políticas sería extremadamente alto y difícil de soportar para el Estado, que por esta razón se vería imposibilitado para llevarlas a cabo. Otra falla de su análisis es que algunos de sus propósitos resultan contradictorios, como por ejemplo el aumento de la competitividad y la sustentabilidad ambiental. Por lo tanto estas propuestas para una nueva ruralidad alternativa enfrentarían obstáculos económicos y políticos mayores.
Estrategias de vida rurales: ¿Paradigma emergente?
A inicios de la década pasada el enfoque de las estrategias o modos de vida rurales emergió como una manera de superar los defectos de las teorías comunes del desarrollo rural, que eran consideradas demasiado economicistas (como en la visión neoclásica) o demasiado estructuralistas y deterministas (como en la visión marxista). Algunos estudiantes preocupados por la pobreza sienten que es necesario un nuevo enfoque para entender mejor la pobreza rural.
19 Para una buena exposición del enfoque de modos de vida rurales, ver Bebbington (1999) y Ellis (2000). Para una aplicación de este enfoque al contexto latinoamericano, ver Zoomers (2001) y Bebbington (2004b).
20 Uno de los pioneros del enfoque de los modos de vida, como también de las acciones de investigación participativa es Robert Chambers, quien está adscrito al IDS, ver Chambers (1988) y Chambers y Conway (1992).
21 Ver la página web del DfID, www.livelihood.org; para América Latina ver el útil sitio web del Grupo Chorlaví, www.chorlavi.cl que tiene mucho material sobre pobreza rural y modos de vida.
El enfoque de los modos de vida rurales para algunos resulta de alcance interdisciplinario y otorga importancia a los medios con que cuentan los actores, como puede ser la habilidad de los campesinos y trabajadores rurales para construir sus propias estrategias de sobrevivencia.19 Se trata de un enfoque que se viene usando crecientemente en el análisis de la pobreza, especialmente por estudiantes de instituciones como el Instituto de Estudios sobre el Desarrollo (IDS por sus siglas en inglés) de la Universidad de Sussex20 y la Escuela de Estudios sobre el Desarrollo de la Universidad de East Anglia, así como por organizaciones no gubernamentales como Oxfam y por agencias de desarrollo gubernamentales como el Departamento para el Desarrollo Internacional (DfID) del gobierno laborista británico.21 Este enfoque ve a la pobreza como un hecho multidimensional y no simplemente como un déficit, sino que también puede ser un recurso. Así los pobres rurales no son vistos como víctimas pasivas e indefensas del sistema capitalista y el proceso de globalización, sino como sujetos que construyen sus propias estrategias de vida echando mano de una variedad de recursos. Entre estos recursos está el capital social, que particularmente en momentos de apremio extremo ayuda a los pobres rurales a sobrevivir resguardándose en la solidaridad de sus redes sociales y sus organizaciones comunitarias (Nederveen Pieterse 2001, 100-101 y 123-126). Sin embargo, el enfoque de las estrategias de vida rural mientras enfatiza las habilidades de los pobres también está enterado de las limitaciones del capital social y otorga la debida importancia a las otras formas de capital, especialmente a la falta de activos y al acceso limitado a los recursos naturales. En este sentido supera algunas de las limitaciones de analistas que confían casi exclusivamente en la noción de capital social, que exagera su importancia como un recurso que los pobres pueden movilizar para sus estrategias de modos de vida. Además, el rico tiene mucho más acceso que el pobre tanto al capital social como al ‘capital político’ y así el problema de la desigualdad persiste, sin tocar la pobreza.
A pesar de sus ventajas, una limitación mayor del enfoque de las estrategias de vida rural es que no considera la dimensión del poder, pues otorga insuficiente atención al poder político y particularmente a las relaciones de clase (O’Laughlin 2004). El análisis de la pobreza se tiene que encuadrar en las relaciones de poder para ver cómo es que éstas reproducen continuamente la pobreza y son los obstáculos mayores para vencerla. Otra debilidad del esquema de modos de vida rurales es que tiende a ser atemporal sin lograr dar la atención suficiente a procesos históricos. Por ejemplo, no puede capturar el cambio estructural tan bien como las dinámicas de los hogares, en los que por ejemplo, miembros de la unidad doméstica emigran nacionalmente e incluso internacionalmente, a menudo definitivamente. Para superar esta debilidad, de Haan y Zoomers (2005, 45) desarrollan el concepto de ‘la senda de la estrategia de vida’ a la que definen como “una pauta de las actividades de la estrategia de vida que surge de un proceso de coordinación entre actores y emerge del comportamiento estratégico individual inserto en un repertorio histórico y en la diferenciación social, incluyendo las relaciones de poder y los procesos institucionales, los cuales juegan un papel en la toma de decisiones subsiguiente.”
Por otra parte, el enfoque de los modos de vida rurales tiende a encuadrarse dentro del contexto nacional y otorga insuficiente atención a la dimensión internacional de la pobreza.22 Con el proceso de liberalización y la consecuente integración de los países en el sistema capitalista global, esta dimensión se torna cada vez más importante y determina las limitaciones y oportunidades de las medidas para aliviar la pobreza. Pero a pesar de estas carencias, el enfoque de las estrategias de vida constituye un paso adelante en el análisis de la pobreza rural.
22 La necesidad de alejarse del ‘nacionalismo metodológico’ en los análisis del desarrollo y la pobreza está bien señalada por Gore (2000 y 2004).
Nuevas dimensiones en los estudios sobre la pobreza: Etnicidad y Género
Anteriormente los estudios sobre la pobreza difícilmente incorporaban a sus análisis las dimensiones étnica y de género. Esto constituía una falla mayor en la medida en que la pobreza y la vulnerabilidad son particularmente graves entre los grupos étnicos y las mujeres de las áreas rurales. Sin embargo, en la década pasada esta debilidad mayor en los estudios sobre la pobreza está siendo solventada, ya que tanto los estudiosos como los activistas y los diseñadores de políticas públicas crecientemente ponen atención en estas dimensiones de la pobreza. Sin duda la creciente movilización de los grupos indígenas y de las mujeres en pos de sus derechos y modos de vida es el factor que mejor explica este avance.
En la mayoría de los países latinoamericanos la pobreza tiene una dimensión étnica. Esta tiene sus orígenes en el periodo colonial con la opresión, despojo y explotación de la población indígena por los colonizadores españoles y portugueses. Después de la independencia los indígenas siguieron siendo discriminados y segregados al grado que el concepto de ‘colonialismo interno’ fue acuñado para dar cuenta de esta realidad.23 Desde hace dos décadas los indígenas han estado crecientemente organizados y a través de movilizaciones de masas han sido capaces de ganar algunos derechos sociales y políticos, aunque aún no la ciudadanía plena (Assies et al. 2000 y Assies et al. 2005). A pesar de estos logros, como lo expresa lapidariamente Figueroa (2003, 4): “la pobreza tiene un color de piel, un lenguaje, un lugar de origen y un lugar de residencia.”
No obstante, quizá se asume con demasiada facilidad que la mayoría de los pobres rurales están viviendo en las comunidades indígenas. Este es particularmente el caso en países con una amplia población indígena, como Bolivia, Ecuador, Guatemala y México; sin embargo, es erróneo asumir que todos los indígenas son pobres y que todos los no indígenas están fuera de dicha condición. Algunos programas de atención a la pobreza han fallado en alcanzar a un segmento significativo de los pobres rurales, debido a esta concepción equivocada (Bretón Solo de Zaldívar 2002). Muchos pobres rurales no indígenas trabajan como asalariados en la agricultura y en actividades no agrícolas bajo condiciones inseguras y a menudo viven en condiciones precarias en aldeas dispersas en el campo. Porque no parecen ser indígenas o porque no viven en comunidades indígenas, su pobreza es casi siempre invisible, por lo que resultan excluidos de los programas de combate a la pobreza. Ésta también puede ser una elección política deliberada en casos en que se puede obtener una mayor popularidad atendiendo a los indígenas, o bien el resultado de una mayor presión de las organizaciones indígenas. En décadas recientes el movimiento indígena se ha vuelto más activo y visible capturando la atención especialmente de las ONG con financiamiento foráneo, pero también de los programas gubernamentales.
La canalización de recursos a las comunidades indígenas como parte de programas contra la pobreza o de desarrollo rural, no necesariamente significa que todos los pobres, o sólo los pobres de esas comunidades se beneficien de ellos. Se ha observado que la diferenciación socioeconómica existe dentro de muchas comunidades y que a menudo los líderes y los grupos más acomodados son los principales beneficiarios de estos programas (ibid. 2002). Esto no significa que no deban dirigirse recursos a esas comunidades, sino que se debería estar consciente de sus limitaciones y de que quizá sea necesaria mayor focalización en los programas.
23 Para una discusión del concepto de colonialismo interno, ver Kay (1989, 58-87).
La pobreza también tiene un rostro femenino debido al carácter patriarcal de las sociedades latinoamericanas y a la discriminación contra las mujeres a varios niveles, tanto en el doméstico como en el de la economía más amplia, en términos de los mercados de trabajo, tierra y capital. Los grupos más vulnerables de la sociedad rural tienden a ser las mujeres solteras y los hogares de jefatura femenina. Una porción desproporcionada de ellos puede ser encontrada entre los indigentes y los pobres (ECLAC 2004, 133-169). Sin embargo, muchas mujeres en hogares de jefatura masculina también experimentan una mayor pobreza que otros miembros dentro del grupo doméstico, la llamada pobreza secundaria, debido a que las relaciones de poder domésticas son también de género (Chant 1999; Bradshaw y Linneker 2003).
Muchos proyectos de desarrollo rural, incluidos los del Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA), cruzaron tres fases considerando su posición sobre las mujeres y el género (Ranaboldo y Canedo 1999). En la primera fase los proyectos de desarrollo dieron prioridad a los aspectos técnicos y productivos y la unidad familiar fue vista como una unidad de análisis sin hacer ninguna distinción dentro de ella. La asistencia técnica y otros elementos productivos del proyecto se dirigieron a los hombres asumiendo que ellos eran la cabeza del hogar y los principales, si no únicos, agricultores. El trabajo de las mujeres se asoció principalmente con la crianza de los niños y con actividades complementarias, como la pequeña horticultura, las artesanías, el procesamiento de alimentos y otros. En la segunda fase algunos de los proyectos tuvieron un componente específico para la mujer rural, buscando valorizar las actividades económicas de las mujeres. En la tercera fase el núcleo no es únicamente la mujer, sino el género ya que los proyectos buscan cambiar las relaciones desiguales entre mujeres y hombres. Así la dimensión de género es incorporada en todos los proyectos, en mayor o menor grado, buscando el empoderamiento de las mujeres. Sin embargo las mujeres rurales se distinguen por clases y por etnias, lo que debe ser tomado en cuenta en cualquier análisis y proyecto de desarrollo. También es cuestionable el grado en que las estructuras patriarcales de dominación en la sociedad pueden ser cambiadas significativamente a través de los proyectos de desarrollo de las ONG o de las agencias internacionales de cooperación como el FIDA.
Varios gobiernos latinoamericanos han implementado en las últimas décadas programas de titulación y registro de tierras ya que muchos minifundistas carecían de cualquier título de propiedad sobre los terrenos en los que cultivan y viven. Con esto se esperaba una mayor seguridad, inversión y mejoramiento del ingreso de las familias. Respondiendo a la presión del movimiento de las mujeres y de las organizaciones internacionales, muchos gobiernos también introdujeron la legislación que permite el registro conjunto de títulos de propiedad y tierra, es decir los certificados se publican en el nombre de marido y esposa, en vez de sólo en el nombre del marido como se hacía en el pasado. Se espera que esto mejorará la posición de negociación de las mujeres dentro del hogar así como el bienestar de mujeres y niños. Aunque se ha logrado algún progreso en incrementar la propiedad de la mujer sobre la tierra, sea individual o compartida, todavía hay mucho por hacer para mejorar el acceso de las mujeres a la tierra y otros recursos.24
24 Para el estudio más completo sobre la mujer y los derechos agrarios en América Latina, que se ha convertido en un clásico sobre el tema, ver Deere y León (2001). Ver también Deere (2001) y, más generalmente, Razavi (2003).
Los programas de ajuste estructural implementados en la mayoría de los países latinoamericanos y en mucho sostenidos por las instituciones financieras internacionales, fueron diseñados como la receta principal para resolver la crisis de deuda de la década de los 80 y lograr la estabilidad macroeconómica. Pero esto generalmente tuvo un efecto devastador sobre el campesinado y aumentó bruscamente la pobreza rural. Para lidiar con la crisis las familias rurales diversificaron sus actividades económicas, conduciendo a muchos de sus integrantes a emigrar, aun fuera del país, en busca de empleos e ingresos. Esto intensificó aún más el trabajo femenino. También el cambio hacia las exportaciones agrícolas no tradicionales ha aumentado las posibilidades para la ocupación temporal, especialmente para las mujeres. Así la participación actual de las mujeres rurales en el mercado de trabajo es, por mucho, más alta que en el pasado; pero hasta qué punto esto ha mejorado la posición de las mujeres dentro de la casa y su bienestar, queda por ser investigado pues las evidencias no son claras (Lara 1995, Barrientos et al. 1999, Razavi 2002, Deere 2005).
Ciertamente hay más cosas que decir sobre las relaciones de género y la pobreza en el campo, pero por el momento el punto que quiero establecer es que la pobreza de las mujeres debe ser analizada en el contexto de las relaciones económicas, sociales, políticas e ideológicas en los planos doméstico, local, nacional y global.
ESTRATEGIAS DE DESARROLLO Y ERRADICACIÓN DE LA POBREZA
¿Cómo reducir la pobreza y posiblemente superarla? Del análisis precedente se desprende que la pobreza es un fenómeno estructural. Aunque algunas medidas políticas como las redes de seguridad social, el trabajo para la alimentación, el empleo público y los programas de asistencia social quizá aminoren la pobreza en el corto plazo, en realidad son incapaces de resolver el problema de la pobreza por sí mismos. Primero, estas medidas tienden a ser temporales, o si se hacen permanentes parecen ser insustentables debido a su alto costo o a la falta de recursos para financiarlas. Segundo y más importante, estas medidas no atacan la naturaleza estructural de la pobreza y así cualquier mejora es reversible.
Capacidad del Estado y estrategias de desarrollo
Un requisito básico para tratar con las causas estructurales de la pobreza es diseñar y poner en marcha una estrategia de desarrollo apropiada. Sin embargo, aún tal estrategia de desarrollo puede fallar en resolver el problema de la pobreza, a menos que se hagan cambios en el sistema internacional en los niveles económico, social, político y cultural. ¿Cómo debería ser una estrategia de desarrollo? ¿Es posible encontrar algunas lecciones en las experiencias exitosas de desarrollo como las del primer grupo de los nuevos países industrializados (NIC´s por sus siglas en inglés) en el sudeste asiático, principalmente Corea del Sur y Taiwán? A lo más, es posible extraer algunas claves de estos países, ya que cada caso es hasta cierto punto extraordinario, dadas las características particulares de cada país, el contexto histórico y el ‘modelaje institucional’ (Boyd et al. 2006). Sin embargo, tales claves pueden contener lecciones poderosas e inspirar más pensamiento y acción ya que esos casos exitosos muestran que es posible derrotar el azote de la pobreza (Kay 2006).
Latinoamérica, habiendo comenzado su industrialización casi medio siglo antes, fracasó en vivir de acuerdo a su potencial pues en unas cuantas décadas perdió su ventaja histórica sobre los NIC´s del sudeste asiático. Mientras tanto, debido a las diferentes selecciones de políticas públicas tomadas por Corea del Sur y Taiwán, estos países fueron capaces de salir hacia adelante, sobrepasar económicamente a América Latina y eliminar la pobreza. ¿Cuáles son las causas principales que explican la diferencia en el desempeño entre los NICs asiáticos y Latinoamérica? Cuatro factores claves se pueden destacar.
Primero, Corea del Sur y Taiwán fueron capaces de diseñar una estrategia de desarrollo superior comparada con la más limitada estrategia de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) seguida por la mayoría de los países latinoamericanos. La estrategia de Corea del Sur y de Taiwán podría ser caracterizada como una de redistribución con crecimiento en la cual el Estado jugó un papel clave en conducir la economía otorgando protección e incentivos a los agricultores e industriales para estimular la inversión y la modernización de sus empresas. Además, el Estado hizo inversiones sociales significativas, especialmente en educación y salud. La estrategia se considera superior porque llevó a tasas consistentemente altas de crecimiento económico e ingresos crecientes, así como a la reducción de la desigualdad y la pobreza. También combinó hábilmente la ISI con la industrialización orientada a la exportación (EOI, por sus siglas en inglés) y logró la secuencia adecuada entre estas diferentes fases del proceso de industrialización. El Estado alentó a los empresarios a tomar ventaja plena del mercado internacional y lo que hoy se llamaría globalización.
Segundo, Corea del Sur y Taiwán desplegaron una capacidad estatal mucho mayor en comparación con América Latina. Por capacidad estatal u oficio estatal se significa la habilidad del Estado para diseñar y ejecutar estrategias y políticas públicas conducentes al desarrollo. Por ejemplo la habilidad del Estado para transformar el sistema de tenencia de la tierra y las relaciones sociales agrarias, tanto como para incentivar la iniciativa empresarial y una interacción positiva entre la agricultura y la industria, capaz de responder de manera flexible a las cambiantes circunstancias internas y externas. La deficiente capacidad u oficio estatal de América Latina, en comparación con Corea del Sur y Taiwán, se debe en parte a su estructura de clase más polarizada y atrincherada. El Estado en Corea del Sur y Taiwán demostró también una habilidad más grande en ‘gobernar el mercado’ que los países latinoamericanos, con la excepción obvia de Cuba.25
Tercero, Latinoamérica falló en crear una estructura agraria que fuera más conducente al crecimiento con equidad y en alcanzar una interacción de mutuo apoyo entre la agricultura y la industria. Corea del Sur y Taiwán realizaron una reforma agraria radical antes de que iniciara su proceso de industrialización, mientras tanto, pocos países latinoamericanos efectuaron alguna reforma agraria significativa.26 Además, los países latinoamericanos que introdujeron las reformas agrarias mayores, generalmente lo hicieron después de que habían empezado a industrializarse. Los gobiernos también fallaron al diseñar las medidas de soporte para el sector reformado, el cual así fue incapaz de despegar, a menudo colapsado y/o desmantelado mediante las medidas de contra-reforma.
Cuarto, la mejor habilidad de Corea del Sur y Taiwán en diseñar e implementar políticas comerciales, industriales y de recursos humanos apropiadas, es otro factor que explica su desempeño superior. Aunque Latinoamérica partió de un comienzo temprano con la industrialización, era incapaz de vencer con la rapidez suficiente las limitaciones de la ISI y cambiar a una estructura industrial más orientada a la exportación y a la competitividad.
Los cuatro factores identificados están todos en una estrecha interconexión. La buena fortuna de Corea del Sur y de Taiwán fue que ellos lograron desarrollar las uniones positivas entre ellos, mientras en América Latina estos factores estaban a menudo en conflicto. Mientras los NICs asiáticos triunfaron al crear una espiral virtuosa de reforzamiento mutuo entre estos factores, los países latinoamericanos fallaron en hacerlo.
25 La útil y gráfica expresión ‘gobernando el mercado’ fue acuñada, hasta donde sé, por Wade (1990). Ésta resalta el carácter social y político de los mercados (ver Polanyi 1944), comparado con la visión abstracta y economicista de los mercados que tienen los economistas neoliberales.
26 Varios autores enfatizan la importancia fundamental de la reforma agraria y la redistribución de activos en las experiencias exitosas de Corea del Sur y Taiwán, entre ellos Korzeniewicz y Smith (2000).
Pese a la fuerte transferencia neta inicial de recursos desde la agricultura a otros sectores económicos en Taiwán y Corea del Sur, la política gubernamental dejó suficientes incentivos económicos para que los campesinos alcanzaran una significativa producción y productividad agrícola. Al mismo tiempo, es importante para lograr el crecimiento sostenido que los recursos transferidos de la agricultura a la industria sean efectivamente utilizados en desarrollar una estructura industrial apropiada. La productividad industrial necesita incrementarse para ser capaz de financiar la acumulación de capital y los salarios eventualmente en aumento, una vez que el trabajo excedente proveniente de la agricultura se agota. Por lo tanto, el factor crítico para asegurar el crecimiento continuo es el logro de una mayor productividad en el uso de los recursos a lo largo de toda la economía, antes que la transferencia de recursos de un sector a otro. Esto no significa que tales transferencias quizá no sean importantes en ciertas etapas del proceso de desarrollo, o que deban ir siempre en una dirección. Lo que es vital es que cualquier transferencia hecha hacia cualquier dirección debe maximizar el crecimiento de la productividad a través de toda la economía, al mismo tiempo que salvaguarda la equidad. Para asegurar un proceso así, el Estado tiene que jugar un papel mayor a través de una estrategia apropiada de desarrollo, como ha sido señalado en los casos de Corea del sur y de Taiwan y también ha sido evidenciado por otras experiencias históricas (Chang 2002 y 2003).
Reforma Agraria: Necesaria pero no suficiente
El limitado acceso a la tierra de la mayoría de los campesinos de América Latina es una de las principales razones de la persistencia de la pobreza rural. Aunque la reforma agraria es una condición necesaria para alcanzar un desarrollo rural de base amplia, que reduce la pobreza y aumenta la equidad, no es una condición suficiente. Esta es una de las lecciones clave que pueden derivarse de las variadas experiencias de reforma agraria en América Latina durante la segunda mitad del siglo pasado.27 Para que una reforma agraria reduzca la pobreza y aumente la equidad es necesario que el Estado diseñe una serie de medidas de soporte para los beneficiarios (Barraclough 2001). Entre estas se encuentra la provisión de asistencia técnica, facilidades de crédito y mercadeo, así como incentivar a los beneficiarios de la reforma agraria a mejorar su productividad y cambiar a las actividades rurales y agrícolas más rentables. Una armazón de política macroeconómica de soporte, también se requiere para asegurar una reducción en la pobreza rural, así como una política no discriminatoria de precios agrícolas, un intercambio foráneo juicioso y políticas comerciales que protejan a los campesinos de la competencia injusta con el extranjero resultante de los subsidios masivos a los agricultores de muchos países desarrollados, etcétera. En esos países en los que una proporción significativa de los hogares campesinos deriva una parte importante de su ingreso de salarios ganados por algunos miembros de la familia, es necesario asegurar que las medidas políticas apropiadas y la legislación protejan a los trabajadores de los empleadores abusivos, así como del pago de salarios demasiado bajos y la falta de contribuciones a la seguridad social.
Además, el proceso de modernización agrícola hace que se incrementen las demandas de capital, trabajo y conocimientos. Se requieren más inversiones en nueva tecnología, infraestructura, así como en recursos humanos, para mejorar las habilidades y pericia técnica de la población rural. También la conservación o el mejoramiento de la fertilidad de la tierra demanda más inversiones. Así, aunque el acceso a la tierra es un primer paso necesario en la reducción de la pobreza, el acceso al capital se hace cada vez más importante para asegurar la competitividad de la empresa campesina (sea esta individual, cooperativa o colectiva) y su habilidad para generar ingresos adecuados para sus integrantes.
27Para panorámicas del legado de las reformas agrarias en América Latina, ver Barraclough (1994); Thiesenhusen (1995); Kay (1998); Baumeister (2001) y Alegrett (2003), entre otros.
Así, es crucial que el Estado garantice que los campesinos puedan tener un acceso adecuado al capital, ya sea proveyéndoles éste directamente o asegurando que el mercado privado del capital no discrimine a los agricultores campesinos y sea capaz de ofrecerles financiamiento razonable, o a través de una mezcla de fuentes públicas y privadas. De manera similar, el Estado tiene el deber de proporcionar acceso universal a una educación de buena calidad a todos los habitantes rurales en los niveles de primaria y secundaria, tanto como educación técnica en agricultura, silvicultura, manejo de recursos naturales y otros.
Aunque durante las décadas de los 1960s y 1970s la mayoría de los países latinoamericanos ejecutaron una variedad de reformas agrarias, éstas desaparecieron de la agenda política en la década de los 1980s e inicios de los 1990s, por razones políticas y por su incapacidad de satisfacer las (quizá irreales) expectativas que habían creado. Una de las razones claves de sus limitados resultados fue el fracaso de los gobiernos para proporcionar adecuadas medidas de apoyo como las ya mencionadas. A fines de la década de los 1990s estudiosos y políticos habían puesto nuevamente el tema agrario en la agenda política, influenciados por la creciente preocupación pública sobre la pobreza y también por la renovada movilización de los campesinos sin tierra y los pueblos indígenas por tierra y otros derechos. Aún el Banco Mundial ha reconocido la importancia del acceso a la tierra y sus ventajas para reducir la pobreza entre la población rural, de manera que ha propuesto políticas de reforma agraria “asistidas por el mercado” o “negociadas”, así como un conjunto de medidas de política agraria como el registro y la titulación de tierras (Deininger, 2001 y 2003; Deininger et al., 2003). Sin embargo, la experiencia de las reformas agrarias asistidas por el mercado ha sido más bien limitada, si no es que decepcionante, por decir lo menos (El-Ghonemy, 2001; Borras Jr., 2003a; Borras Jr., 2003b; Baranyi et al., 2004).
En la era actual de la globalización neoliberal, el clima político para las reformas agrarias radicales es más desfavorable que en el pasado, debido a que el papel y el poder del Estado están más limitados, mientras que es mayor el alcance y el poder de las fuerzas del mercado, así como de las que controlan la mayoría del capital, particularmente el capital financiero. Veltmeyer (2005, 292) no me hace justicia cuando escribe que hago eco del punto de vista de Lehmann (1978) acerca de ‘la muerte de la reforma agraria’ en Kay (2000). Ciertamente pienso que Lehmann fue enormemente prematuro en su juicio, aunque este sea un artículo pionero, ya que algunas reformas agrarias importantes se aplicaron poco después de que publicó su artículo, como en Nicaragua después de la revolución Sandinista. Sin embargo, la situación cambia subsiguientemente con la globalización neoliberal que a menudo ha tenido como resultado las contra-reformas. Así mis dudas se dirigieron en gran parte hacia las reformas agrarias colectivistas y estatistas, del tipo de las que se habían aplicado en el pasado llevando a la formación de un sector reformado en que las cooperativas de producción y las granjas estatales predominaron (Kay, 1999).
Mientras tanto, Leite (2006, 21) afirma que parezco haber recobrado la esperanza en algunos de mis escritos recientes (Borras, Kay y Akram-Lodhi, 2005). Indudablemente el resurgimiento de movimientos rurales, que yo ya había referido (Kay, 2000), levanta las esperanzas para reformas agrarias más radicales.28 Los movimientos campesinos en Brasil, en gran parte encabezados por el Movimento (Dos Trabalhadores Rurais) Sem Terra (MST) con su campaña de ocupaciones de tierra, ha sido capaz de lograr expropiaciones significativas de la tierra, principalmente de propiedades rurales grandes (Branford y Rocha, 2002). Además, el MST ha estado alentando la formación de granjas colectivas pero sólo consiguió parcialmente su objetivo pues muchos beneficiarios tienden a preferir, especialmente después de un período de transición, el establecimiento de granjas familiares.
28 El resurgimiento de los movimientos indígenas y campesinos está bien discutido por Petras (1997), Veltmeyer (1997), Petras y Veltmeyer (2001 y 2003), así como Moyo y Yeros (2005). Sin embargo se puede observar un declive relativo en estos movimientos en los años recientes.
No obstante, la organización de cooperativas de servicios entre los beneficiarios de la reforma agraria es común (Wright y Wolford, 2003). Pero la reforma agraria en Brasil como todavía no ha alcanzado la escala de reformas agrarias más tempranas, como los casos de México, Bolivia, Cuba, Chile, Perú y Nicaragua, tampoco ha sido capaz de erradicar la falta de tierra y la pobreza. El MST ha llegado a estar cada vez más frustrado en la falta del progreso de la reforma agraria, en relación a sus expectativas y a sus demandas, así como a las promesas hechas por el gobierno del Presidente Luiz Inácio "Lula" da Silva, quien fue electo sobre una plataforma reformista de centro-izquierda (Petras, 2005).
En el contexto neoliberal están siendo propuestas formas más amigables con el mercado para facilitar el acceso de los campesinos pobres y de los desposeídos a la tierra, como las promovidas por el Banco Mundial. Además de la ya mencionada reforma agraria asistida por el mercado, una serie de intervenciones políticas adicionales son especificadas por el Banco Mundial y otras organizaciones internacionales así como por algunas agencias de desarrollo. Estas incluyen crear las condiciones para un mercado de ventas de tierra y mercado de arrendamiento de tierra más transparente y accesible por medio de programas de registro y titulación de tierras, así como por otras medidas complementarias. Las políticas propuestas crearían un ‘campo de juego más nivelado’, reducirían los costos de la transacción, evitarían sobreprecios y facilitarían el acceso a la tierra, vía compra o arrendamiento, a un segmento más ancho de los pobres rurales, a la vez que alentaría la inversión, productividad e ingresos más altos, con lo cual se reduciría la pobreza.29
Sin embargo, las propuestas anteriores requerirían una serie de innovaciones institucionales, las cuales no siempre se especifican o tienen poca oportunidad de ser realizadas, como un aparato judicial más accesible y competente para resolver conflictos y para asegurar la conformidad con los contratos (Ghimire, 2001). Por supuesto, todas estas posibilidades alternativas para ampliar el acceso a la tierra deberían ser exploradas. Además, asegurar los derechos de propiedad a los minifundistas y grupos indígenas mediante programas de titulación de tierras puede, bajo las circunstancias correctas, reducir la vulnerabilidad y aumentar el bienestar (Carter 2003, Cotula et al.,2006, Hopkins et al. 2006). Pero, debido al contexto de mercado de estas políticas, es absolutamente necesario para el Estado aplicar una variedad de innovaciones institucionales que protejan los derechos adquiridos de campesinos y comunidades indígenas, así como proporcionar los recursos y los estímulos económicos para asegurar que tal proceso de ensanchamiento del acceso a la tierra adquiera el ímpetu suficiente para llegar a ser posible, sostenible e irrevocable. No obstante, como estableció convincentemente el decano de la teoría y práctica de la reforma agraria, el difunto Solon Barraclough (2005, 54):
“En los contextos de la mayoría de los países en desarrollo, tales reformas de derechos de propiedad son extremadamente difíciles. En las localidades donde más se necesitan, las estructuras locales del poder reflejan los intereses creados de las elites adineradas y no los de las mayorías de bajo ingreso. La legislación nacional y el Estado son teóricamente los últimos árbitros en las disputas sobre la propiedad. El Estado, sin embargo, depende del apoyo de grupos de intereses bien organizados extranjeros y de grupos domésticos adinerados. Su autonomía siempre está constreñida, aún cuando emprende estrategias de base popular con amplio apoyo público.”
Así es necesario ir más allá del énfasis neoliberal exclusivo sobre los mercados y diseñar políticas “amigables con la sociedad civil”, “comunitariamente amigables” o “públicamente amigables”, para aumentar los vínculos entre, y el compromiso activo de, la sociedad civil, las agencias de desarrollo y el Estado (Borras Jr., 2006, Merlet et al., 2006).
29 Uno de los libros más autorizados que explora las diversas posibilidades para acceder a la tierra y sus ventajas, fue escrito por de Janvry, Gordillo, Platteau y Sadoulet (2001). Para reseñas de este libro, ver Hopkins (2002) y Akram-Lodhi (2002). Para una perspectiva neoestructuralista sobre los mercados de tierras, ver Carter (2006).
Sin embargo, incluso si tales medidas políticas “amigables con la sociedad civil” para facilitar un resultado más en pro del pobre de la política agraria “amigable con el mercado” pudieran ser aplicadas, éstas en mi opinión estarían todavía lejos de ser suficientes para proporcionar el acceso a la tierra a la mayoría de los desposeídos y de los campesinos sin tierra. Por ello, perseveraría en mi propuesta para una más perentoria y ampliada reforma agraria. En mi opinión, las agencias internacionales y ONGs deben ayudar a las variadas organizaciones del campesinado y los trabajadores rurales a promover un clima favorable, social y político para estas más amplias y radicales medidas de redistribución de la tierra. Además, los movimientos sociales rurales necesitan combinar sus fuerzas con los movimientos sociales urbanos si van a lograr sus demandas por la tierra. Yo ciertamente comparto el sentimiento de Barraclough (1999, iii) de que “las reformas agrarias redistributivas todavía pueden jugar un papel crucial para aliviar la pobreza rural y promover el desarrollo sostenible con una base amplia.” Permítanos esperar que tales sentimientos lleguen a ser realidad.
REFLEXIONES FINALES
He intentado presentar algunos puntos clave con respecto al análisis de la pobreza rural, especialmente, aunque no exclusivamente, dentro del contexto latinoamericano. La mayor parte de estos asuntos sólo he podido delinearlos y requerirían un análisis más profundo. Sin embargo, la intención de este ensayo no es necesariamente proporcionar un análisis exhaustivo, sino estimular la reflexión, la discusión y aún más investigación en algunos de los temas presentados. Parte de los hallazgos principales del análisis previo, aunque no necesariamente todo, se podría resumir como sigue, a manera de conclusión.
La pobreza es un problema complejo con dimensiones múltiples: económicas, sociales, políticas, culturales y otras. La literatura del desarrollo se centra demasiado estrechamente en los factores económicos y brinda insuficiente atención a los factores sociales y sobre todo políticos de la pobreza. Se requieren medidas para la reducción de la pobreza en todos estos niveles para resolver el problema. Además la pobreza es una relación social empotrada en estructuras multivariadas particulares. La pobreza está siendo producida y reproducida por determinados sistemas económicos, sociales, políticos y culturales en los que la producción de riqueza también conduce a la producción de pobreza, tanto en el ámbito nacional como en el global. Así, para vencer a la pobreza y a la desigualdad es necesario cambiar tales sistemas mediante reformas mayores, como lo señalan los estructuralistas, las teorías de la dependencia y los movimientos altermundistas, entre otros.
La mayor integración de los países en desarrollo a la economía mundial mediante la liberalización comercial y financiera, no es la panacea para superar la pobreza. Ni las políticas neoliberales en el ámbito nacional, ni la integración en los mercados mundiales pueden ser la clave que conduzca a la reducción de la pobreza. El crecimiento económico y la dependencia exclusiva en el mecanismo de mercado y en el llamado efecto de “derrame o chorreo hacia abajo” nunca resolverán el problema de la pobreza. Aunque los PRSPs revelan un nuevo compromiso con la reducción de la pobreza, hasta ahora han fallado en sus objetivos, en gran parte debido a que están insertados dentro de una armazón neoliberal.
El crecimiento económico por sí mismo no será suficiente para reducir la pobreza significativamente, especialmente en el contexto latinoamericano que constituye la región más desigual del mundo, con el nivel más alto de concentración de la riqueza y del ingreso. Si América Latina tuviera la distribución del ingreso del Sudeste Asiático, la pobreza extrema se reduciría en un 80% (Burchardt, 2004, 127; IDB, 1998). Así es fundamental un acceso más igualitario y amplio a los activos, ya sean individuales o colectivos, para lograr una mayor reducción de la pobreza.43 En este sentido, el tema de la reforma agraria está lejos de estar cerrado, aunque debe ser planteado en el nuevo contexto y necesita ser complementado con una serie de medidas menos controvertidas que faciliten a los pobres rurales el acceso a la tierra y a otros recursos. Pero la redistribución de la riqueza no es una condición suficiente para la reducción sostenible de la pobreza, especialmente en el contexto globalizado de nuestros días. Se requieren también medidas económicas, sociales y políticas para alentar el crecimiento de la productividad, la innovación y la competitividad. También es esencial una arquitectura comercial y financiera internacional más igualitaria y adecuadamente regulada, para facilitar tales transformaciones dentro de los países en desarrollo.
El Estado continúa siendo esencial para resolver el problema de la pobreza. Los países en desarrollo que han seguido una estrategia de desarrollo de crecimiento con redistribución, han sido más exitosos en reducir la pobreza y la pobreza rural en particular (como resultado de una reforma agraria completa) que los países que han aplicado una estrategia de industrialización por sustitución de importaciones (que descuidó a los campesinos) o una estrategia neoliberal (que dejó el campesinado a merced de las fuerzas irrestrictas del mercado global). Es posible que una estrategia de desarrollo neoestructuralista, como la propuesta por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ofrece, a pesar de sus limitaciones, la opción más viable en el actual contexto internacional para lograr una reducción significativa de la pobreza.44 Pero también hay indicios que “otro mundo es posible” el cual promete un ataque más frontal a la reducción de la pobreza.
43 Un argumento fuerte a favor de una redistribución mayor de recursos y específicamente de una reforma agraria está bien fundamentado por Hoffman y Centeno (2004). En su opinión el alto grado de desigualdad de América Latina reproduce no sólo la pobreza sino también el colonialismo interno, la debilidad de las estructuras del Estado y la dependencia de la región dentro del sistema mundial.
*Fuente: Revista De análisis Latinoamericana del Medio Rural, Num,4 –noviembre del 2006. Por razones de espacio solo se incluyen algunas secciones.
